O przeznaczeniu nieruchomości, czy da się je oszukać?

Treści poniżej zawarte, są moimi osobistymi przemyśleniami, opartymi na dwudziestoletnim doświadczeniu i praktyce w zawodzie rzeczoznawcy majątkowego i biegłego sądowego.

Archiwum własne

O tym, jak określać przeznaczenie nieruchomości w procesie wyceny nieruchomości, czy to przeznaczonej do sprzedaży, czy też do określenia wartości odszkodowania, za odjęcie praw do niej, wreszcie w kontekście czynności związanych z aktualizacją opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, rozpisywano się wiele.

Jednak, chciałabym raz jeszcze podjąć próbę usystematyzowania dotychczasowej wiedzy na temat przeznaczenia nieruchomości.

W aspekcie cywilno-prawnym pojęcie przeznaczenia rzeczy, określa art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (ostatni tekst jednolity z dnia 17 lutego 2016r. Dz.U z 2016r. poz. 380):

„W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”.

Jednak, na skutek odrębnych przepisów np. ustawy prawo ochrony środowiska, czy też ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą występować ograniczenia z korzystania
z rzeczy (nieruchomości).

Kluczowymi ograniczeniami są obowiązujące przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, czyli w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem, z zapisem art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (ostatni tekst jednolity z dnia 05 lutego 2015r. Dz.U z 2015r. poz. 199):

„Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1)       zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich”.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy:

„Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego”.

A zgodnie art. 4 ust. 2 ww. ustawy:

„W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy”.

Jednocześnie brzmienie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (ostatni tekst jednolity z dnia 30 października 2015r. Dz. U. z 2015r. poz. 1774):

„2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości”,

jednoznacznie wskazuje, aby dopiero w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustalać
w inny sposób.

Innymi słowy, przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem na danym terenie.

Ale, oczywiście jak zwykle bywa, nie bez wyjątków.

I tak na przykład zgodnie z art. 11ⁱ ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ostatni tekst jednolity z dnia 19 listopada 2015r. Dz. U. z 2015r. poz. 2031):

„W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777)”.

Z przedmiotowej regulacji wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od tego, czy dany teren jest objęty planem miejscowym, zaś ustalenie lokalizacji drogi publicznej w tej decyzji może nastąpić niezależnie od zgodności z ustaleniami tego planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2009 r., II SA/Wr 137/09). Generalnie zatem wszelkie zasady wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. nie mają zastosowania do spraw regulowanych przez analizowaną ustawę. Należy więc wyprowadzić konkluzję, że decyzja ta może ingerować
w uprzednie ustalenia planu miejscowego i niekoniecznie musi być z nimi zgodna. W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., II SA/Ol 1017/09, stwierdzono, że ustalenia planu powinny być tylko w miarę możliwości brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację drogi, ale nie mają one charakteru wiążącego.

Jednakże w przypadku wyceny w celu ustalenia odszkodowania, w związku z przejęciem nieruchomości (wywłaszczeniem nieruchomości) z mocy prawa, w trybie Specustawy drogowej, przepisy art. 134 ust. 3 i 4 nakazują rzeczoznawcy, określać wartość w zależności czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje lub nie powoduje zwiększenia wartości.

Zagadnienia te są obszernym materiałem na kolejny tekst mojego bloga.

Jeszcze innym przykładem potwierdzającym, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem na danym terenie, to regulacje art. 7, ust. 7, pkt. 2 i 3 Ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (ostatni tekst jednolity z dnia 22 czerwca 2015r. Dz.U z 2015r. poz.966):

„2. w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji do czasu wydania takiej decyzji, można zawiesić postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub postępowanie
o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności jeżeli istnieje wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z inwestycją;

3.  w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, do czasu wydania takiej decyzji, zawiesza się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r.poz. 199, 443 i 774”).

Sytuacja zaczyna się niezmiernie komplikować, kiedy jednak dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak wspomniałam wcześniej, zgodnie  z art. 154 ust. 2 i 3 o gospodarce nieruchomościami, należałoby przeznaczenie ustalać na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Archiwum własne

W przypadku, gdy dla danego terenu  nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy,

choć zgodnie z art. 61 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istnieją dla nieruchomości warunki dopuszczające wydanie takiej decyzji:

„Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi”.       

to w świetle obowiązujących przepisów, orzecznictwa i utrwalonej doktryny, mimo spełnienia warunków art., 61 ustawy,  przy wycenie nieruchomości, przeznaczenie należy jednak wyznaczać według założeń studium.

Mimo, że studium zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego  i nie może stanowić dla obywateli źródła praw i obowiązków. Jego ustalenia, stosownie do ust. 4 powołanego przepisu są wiążące jedynie dla organów gminy
i tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. W rezultacie, jeśli gmina zdecyduje się uchwalić dla danego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia tego planu muszą być zgodne ze studium.

Jednakże, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 sierpnia 2009r. II OSK 1250/08, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - sprzecznej z ustaleniami studium. W swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż:

 „Taka wykładnia (...) byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce
i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją.”

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku stwierdził że:
"studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, str. 54).

Powołując się na powyższe, w mojej ocenie, należałoby przyjąć zasadę, że jeśli właściciel, inwestor, zleceniodawca, nie otrzymał, dla terenu objętego zleceniem, decyzji o warunkach zabudowyi zagospodarowania przestrzennego, nie ma podstaw do uznania przeznaczenia nieruchomości innego aniżeli tego, wynikającego z zapisów studium uwarunkowań
i zagospodarowania terenu.

Inaczej moim zdaniem należałoby postąpić w przypadku, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania przestrzennego, została jednak przez organ wydana -  czy to w „uzupełnieniu” czy też w „rozwinięciu”, do obecnych kierunków zagospodarowania przestrzennego (choć  zawsze należy mieć na uwadze, że decyzja ta nie wyczerpuje wszystkich potencjalnie, optymalnie możliwych sposobów zagospodarowani terenu do zabudowy).

W procesie wyceny, w tym przypadku posiadamy niezbity materiał, poparty dowodami, wydanymi przez organ, który prowadzi do uznania, że przeznaczenie, konkretnej nieruchomości, jest zgodne
z zapisami tejże decyzji.

Archiwum własne

W przypadku natomiast, w którym, posiadalibyśmy jako dowody w sprawie, więcej niż jedną decyzję dla danego, wycenianego terenu, należałoby uznać, że przeznaczenie nieruchomości to takie jakie wynika, z decyzji która, najoptymalniej, najkorzystniej wyczerpuje w danym czasie możliwości zagospodarowania terenu.